【清廉企业建设】公款私存应如何定性

◆典型案例

张某，中共党员，某国有独资公司领导干部。2022年2月至12月，张某在担任该公司党支部书记、董事长期间，为方便资金使用，未启用公户，擅自将公司资金存入退休返聘人员冯某的个人信合账户，用于公司财务收支。其对公款私存时间长达10个月，累计存入资金140.87万元。2022年12月，张某被县纪委监委立案审查调查。案发时，存款利息被张某占有。

本案中，对张某公款私存的行为如何定性存在分歧。

◆分歧意见

意见一： 张某利用职务上的便利，擅自将数额巨大的公司资金存入冯某个人账户，并将产生的利息非法占有，其公款私存行为构成挪用公款罪。

意见二：张某虽然将公款私存，但资金用于公司财务收支，且私存时间较短，未造成严重影响，其行为不宜以犯罪论处，应定性为“小金库”类一般违纪违法行为。

◆评析意见

笔者同意第一种意见。

公款私存行为是将公款擅自存入个人账户，使公款处于个人支配状态。依据财政部、审计署、中国人民银行《关于清理检查“小金库”的意见》第一条，凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金均属“小金库”。据此，公款私存属于“小金库”类违纪违法行为。

“小金库”的资金来源主要包括两类：一是没有入财政账户的合法收入，二是单位违法所得。本案涉案资金属于第一种。没有入账的合法收入，只是在财务管理形式上没有入法定账，性质上仍属于公共财物。

在处理“小金库”类违纪违法行为时，如只是设立“小金库”的违纪违法行为，应适用纪法衔接条款定性量纪；如系使用“小金库”款项的违纪违法行为，对于有明确规定的，应当按照具体违纪违法行为追究相应责任，同时应根据主观目的的不同，与相关违法犯罪行为进行区分。

“小金库”款项属于公款，根据犯罪构成要件的不同，可能涉及的犯罪行为有贪污罪、挪用公款罪或者私分国有资产罪等。本文借助案例，具体分析“小金库”涉及的犯罪行为——挪用公款罪。

挪用公款罪是指国家工作人员利用职务上的便利，挪用公款归个人使用的行为。依据相关法律规定，挪用公款归个人使用，包括以下三种情形：一、进行非法活动；二、挪用公款数额较大，进行营利活动；三、挪用公款数额较大，超过三个月未还。本罪的主体是特殊主体，即国家工作人员；侵犯的客体主要是公共财产的使用权，同时在一定程度上侵犯了国家的财经管理制度；在主观方面是直接故意，行为人明知是公款而故意挪作他用，其犯罪目的是非法取得公款的使用权。

并非所有的挪用公款行为都构成犯罪，认定罪与非罪的关键，是看该行为是否属于法定的挪用公款罪范围。

就本案而言，首先，张某作为国有独资公司领导干部，属于国家工作人员，其行为直接侵犯了公款的使用权和公务人员职务行为的廉洁性，具有社会危害性和刑事违法性，应当受到刑罚处罚。

其次，最高人民法院《关于审理挪用公款案件具体应用法律若干问题的解释》第二条第二项将挪用公款存入银行明确界定为挪用公款进行营利活动，属于挪用公款罪的第二种情形。张某利用职务便利，在未启用公户的情况下，擅自决定将公司资金存于他人信合账户，累计存入资金高达140.87万元，并将产生的利息非法占为己有，其行为构成挪用公款归个人使用，进行营利活动。其将公款存入个人账户之时就是挪用行为成立之时，挪用时间的长短只涉及犯罪情节轻重问题，并不影响犯罪构成。

最后，张某作为国企领导干部，未启用公户，将数额巨大的公司资金存入个人账户的行为，严重违反国家法律法规，严重违背个人职责，主观上具有挪用公款的故意，加之非法占有利息，其目的已不仅仅是为了工作方便。

综上，张某利用职务便利擅自将公司巨额资金存入个人账户获取利息，其行为侵犯了公款的使用权及公职人员职务行为的廉洁性，属于挪用公款进行营利活动的严重违纪违法行为，而非一般违纪违法行为，应当在对张某依纪依规作出处分的同时，以挪用公款罪定罪处罚。

（作者系泾阳县纪委监委干部）

最高人民法院 《关于审理挪用公款案件具体应用法律若干问题的解释》

第二条对挪用公款罪，应区分三种不同情况予以认定：

（一）挪用公款归个人使用，数额较大、超过三个月未还的，构成挪用公款罪。挪用正在生息或者需要支付利息的公款归个人使用，数额较大，超过三个月但在案发前全部归还本金的，可以从轻处罚或者免除处罚。给国家、集体造成的利息损失应予追缴。挪用公款数额巨大，超过三个月，案发前全部归还的，可以酌情从轻处罚。

（二）挪用公款数额较大，归个人进行营利活动的，构成挪用公款罪，不受挪用时间和是否归还的限制。在案发前部分或者全部归还本息的，可以从轻处罚；情节轻微的，可以免除处罚。挪用公款存入银行、用于集资、购买股票、国债等，属于挪用公款进行营利活动。所获取的利息、收益等违法所得，应当追缴，但不计入挪用公款的数额。

（三）挪用公款归个人使用，进行赌博、走私等非法活动的，构成挪用公款罪，不受“数额较大”和挪用时间的限制。

挪用公款给他人使用，不知道使用人用公款进行营利活动或者用于非法活动，数额较大、超过三个月未还的，构成挪用公款罪；明知使用人用于营利活动或者非法活动的，应当认定为挪用人挪用公款进行营利活动或者非法活动。